欧阳志云
生态保护具有向社会提供生态服务的功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济的原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。
在中国共产党十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观的提出，标志着中国共产党探索如何建设中国特色的社会主义方面取得重大突破，并已成为中国特色社会主义理论的主要内容。统筹人与自然和谐发展是落实科学发展观的一个根本方法。
中国共产党第十七届五中全会明确要求“构筑人与自然和谐相处的区域发展格局”（《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》，2010年）。统筹人与自然和谐发展的实质，是处理好经济建设与生态环境保护之间的关系，增强国家可持续发展能力，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
我国是人均资源较少的国家，资源约束是伴随工业化、现代化全过程的大问题，工业化和城市化道路的选择，发展模式、发展战略和技术政策的选择，乃至社会生活方式的选择，都必须考虑资源约束和环境承载能力。从古代的屈服和崇拜自然，到产业革命以来大规模征服自然以至破坏自然，发展到现在强调人与自然和谐发展，这是人类进步的标志。
但我国现阶段经济建设与生态环境保护之间的矛盾仍然非常尖锐，尽管党和国家领导人十分重视生态环境保护，但由于缺乏制度保障，生态环境往往成为经济建设的牺牲品，我国生态环境恶化的态势没有得到根本改善。
我国生态环境态势与格局
由于不同气候、地理和区位的影响，在生态上，我国不同地区表现出明显的地域差异：既有生态承载力高的地区，也有生态环境脆弱的地区，还有对国家生态安全具有重要作用的生态功能区。不同生态类型的区域对国家经济社会发展发挥着不同的作用。
生态脆弱区面积大生态退化严重，威胁国家生态安全
我国是世界上生态环境脆弱的国家之一。由于气候与地理条件的原因，形成了长江和黄河上游地区、喀斯特岩溶地区、黄土丘陵沟壑区、干旱荒漠区和海岸带等一系列典型生态脆弱区。由于缺乏有效的生态保护机制，在高强度的人类干扰下，导致一些具有重要生态功能，或生态高敏感区被不合理地开发，人与自然的矛盾非常突出。一系列生态环境问题和生态灾害，如水土流失、草地沙化、石漠化、沙尘暴、泥石流、滑坡等生态环境问题不断加剧（欧阳志云，《生态建设与可持续发展》，科学出版社，2007年）。同时，矿山开采区和重大基础建设工程沿线的生态问题日益突出，对国家生态安全和区域可持续发展构成严重威胁。这些地区也是我国贫困人口主要分布区，许多地区仍处于生态退化—贫困化的恶性循环之中。
生态灾害加剧，抗干扰能力下降
由于生态破坏与生态退化导致的地质灾害加剧，不仅直接威胁到人们的生命财产，还威胁着国家可持续发展的基础。
自20世纪50年代以来，沙尘暴呈波动减少之势，但90年代初又开始回升。西北地区沙尘暴源区不断扩大，影响不断加重。根据有可比资料的9省、区（广西、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏）计算表明，因生态破坏造成的直接经济损失相当于同期GDP的13％。实际上，间接和潜在的经济损失更大。
我国自然地理、地质构造复杂，地质环境脆弱，地质灾害不仅数量多，而且灾种全，其中山体崩塌、滑坡、泥石流等浅表生地质灾害异常突出，危害十分严重。2008年汶川地震，不仅造成近十万人员的伤亡，还导致100多万亩生态林地草地的毁坏。2010年甘肃舟曲泥石流山洪灾害造成1456人遇难、309人失踪。地质灾害发生的原因除了特殊的地质条件外，不合理的矿产资源开发、水资源管理和利用不当造成地下水位下降、陡坡土地耕作、大型工程缺乏有效的水土流失控制措施等，也是主要的地质灾害驱动因素。据国土资源部统计，人为因素诱发的地质灾害占我国地质灾害总数的50%左右，并且呈上升趋势。
生态系统具有重要生态功能对保障国家生态安全发挥着重要作用
根据有关研究，目前对我国生态安全具有重要作用的区域有50余个，主要包括水源涵养、防风固沙、洪水调蓄、生物多样性保护、水土保持等重要生态功能区（《全国生态功能区划》，国家环境保护总局，中国科学院，2008年）。这些重要生态功能区对我国生态安全发挥了十分重要的作用。但这些重要生态功能区仍缺乏有效的保护机制，生态功能仍面临威胁，加上这些区域多位于偏远地区，社会经济发展落后，生态保护与经济发展的矛盾仍然突出。
资源开发加剧生态破坏
矿产资源开发、重大基础建设工程与城市发展所导致，或诱发的生态破坏与生态退化也很突出。河流断流、湿地消失、地面下沉、滑坡等问题加剧，不仅对区域生态环境带来不利影响，还影响重大基础建设工程的安全运行。
矿产资源开发在我国国民经济发展中占有重要地位。由于矿产资源开采规模不断增大，土地复垦和生态恢复率低，造成的植被破坏面积不断增大。
我国因采矿而直接破坏的森林面积累计已达106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷。全国因采矿被破坏土地面积每年以4万公顷的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10%，比发达国家低50多个百分点。矿产开发过程中，表土剥离、矿石运输、临时建筑物建设、洗选矿石、尾矿和废渣的堆积、水环境的严重污染和地表塌陷等都会对原有植被产生大面积破坏。
我国生态补偿实践所面临的问题
我国生态补偿实践
生态补偿是生态保护机制建设的主要内容。近年来，我国对建立生态补偿机制非常重视，相关的法律与法规，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《退耕还林条例》等，均对建立生态补偿机制做出了规定。党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。国家有关部委均部署了开展生态补偿机制探索与试点工作。各省市也结合各自的生态保护要求，积极开展生态补偿机制的探索与实践。国家生态补偿实践主要有天然林资源保护工程、退耕还林（草）工程、森林生态效益补偿（Liu,JG;Li,SX;Ouyang,ZY,etal.EcologicalandsocioeconomiceffectsofChina’spoliciesforecosystemservices,
PNAS,2008,105〈28〉:9477-9482.）和生态转移支付等（《国家重点生态功能区转移支付〈试点〉办法》，财政部，2009年）。
1998年，我国启动天然林资源保护工程，涉及全国17个省（区、市）的天然林7300公顷，占全国1.07亿公顷天然林的69%。中央财政投入资金7840亿元，地方配套178亿元。
1999年，我国启动退耕与还林工程，10年间国家财政投入2332亿元，全国累计完成退耕还林任务4.15亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，荒山荒地造林和封山育林2.76亿亩。工程范围涉及25个省区市和新疆生产建设兵团的2279个县、3200万农户、1.24亿农民。
2001年，我国开始对森林生态效益进行补偿，对国家重点生态公益林，即生态地位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林，进行经济补偿。目前已累计投入200多亿元，全国有10.5亿亩重点生态公益林纳入了补偿范围。
2009年中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付（《国家重点生态功能区转移支付〈试点〉办法》，财政部，2009年），以引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，生态转移支付每年预算数十亿元，全国有300多个县获得生态转移支付。
我国生态补偿中的问题
目前的生态补偿措施仍不能满足我国生态保护的要求，不能有效调节生态保护利益相关者的利益关系，生态保护者的权益和经济利益得不到保障，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制。同时，存在将生态补偿内涵泛化，将生态补偿与扶持社会发展、资源开发补偿、生态赔偿与生态建设工程等混淆，导致生态补偿概念混乱的问题，使生态补偿制度的设计陷于困境。
主要问题包括如下6个方面：
一是生态补偿缺乏系统的制度设计
国家没有统一的法律和政策，各地的补偿或补助政策取决于决策者的意愿及当地当年的财政预算状况。
二是政府单方决策为主导，利益相关者参与不够
生态补偿对象、范围和标准的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和牧民没有参与。
三是补偿范围界定不科学
生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊。与生态补偿的目的是保障生态服务功能持续供给的关系不明确，导致补偿责任不明确，难以取得保障生态服务功能持续供给的政策效果。
四是生态补偿对象和生态补偿方式不完善
国家主要通过中央财政向地方财政转移支付生态补偿资金，除退耕还林还草的生态补偿直接发放到农牧民外手中，直接受益者均是各级政府。生态补偿资金主要受益者是各市县政府和森林管护人员，主要考虑用行政手段强行保护公益林，以补助管护人员为主，而没有考虑到应该补偿给林权所有者，由所有者自行管护，而集体土地被划为保护用地，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。
五是补偿标准低，确定方法缺乏科学基础
目前生态补偿标准的确定是以政府支付能力为基础来确定的，没有充分考虑保护森林、草地、湿地等给农牧民带来的直接经济损失。尤其在许多地区，生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害和火灾的防护等费用，农民根本得不到任何补偿金。
六是缺乏监督机制，政策效果不明显
目前生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估与监督机制，也没有相应的奖惩措施，受补偿者责任不明确。尽管国家和各级政府投入了大量生态补偿资金，生态保护与开发矛盾仍在加剧，生态退化的趋势仍未得到有效遏制，生态补偿政策效果不明显。
建立生态补偿机制的对策与措施
生态补偿机制在经济理论上，就是实行生态保护经济外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能这一特殊“公共产品”生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产，以促进我国人与自然的和谐。
建立生态补偿机制的对策与基本思路包括以下几个方面。
建立适合我国国情的生态补偿机制原则
根据我国生态环境问题的特征和国家生态安全的需要，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统服务功能为科学基础、保护生态者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。
1.以生态系统服务功能为科学基础的原则。生态系统服务功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益，如海南生态系统服务功能主要包括：水源涵养、土壤保持、生物多样性保护、碳固定、台风防护、调节气候、营养物质贮存与循环、环境净化等。生态补偿最直接的目的是对保护上述生态系统服务功能赖以存在的生态系统，从而实现生态系统服务可持续提供的目标。因此，生态系统提供的服务功能是生态补偿制度设计的重要科学基础。
2.生态保护者受益的原则。也可称之为“谁保护、谁受益”。由于生态保护是一种具有很强的外部性经济的活动，保护者不能直接从保护中得到经济收益，如果对生态保护者不给予必要的经济补偿，就会严重影响保护者的积极性和保护行为，引起生态资源的不合理利用，导致生态服务功能的不断退化，威胁生态安全。解决办法是对产生外部经济效应生态系统服务功能提供者，给予相应的直接经济补偿，使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业，而成为投资和收益相对称的经济行为，能将生态保护成果转化为经济效益，鼓励人们更好地保护生态环境。
3.受益者补偿的原则。通俗地说是“谁受益，谁付费”。生态保护具有向社会提供生态服务的功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济的原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。
4.政府主导、全社会参与的原则。由于生态保护的成果——生态系统服务功能是公共物品，受益者可以有全人类、特定国家和区域的居民、企业、社会团体和个人等。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围内的居民，因此，政府有责任代表全民建立和实施生态补偿制度。同时，作为生态系统保护成果的受益人，企业和团体也应积极参与。
5.权利与责任对等的原则。生态补偿的目的是实现生态系统保护，从而提供持续的生态系统服务功能，生态保护的效果是衡量生态补偿政策实施效果的重要方面，因此在生态补偿政策设计过程中，必须明确受偿者在得到补偿之后的生态保护责任、范围、面积，将权利与义务统一起来，使生态补偿切实发挥作用，最终达到生态保护的目的。
科学确定生态补偿地域范围
生态学理论表明：不同地域的生态系统具有不同生态服务功能，有的地域单元具有极重要的生态服务功能，如对水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等具有很重要的作用，而有的地域生态服务功能较弱，可以用于经济发展和城乡建设。
由于生态保护的目的是保护生态功能，因此确定生态补偿的地域范围时，也必须以生态服务功能为基础，评价不同地域单元的生态服务功能重要性，以明确对国家、区域或特定城市生态安全有重要意义的地域和生态系统。并根据其重要程度与等级，确定生态补偿的优先次序。
根据我国生态安全的要求，建议目前暂以水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等5个方面来确定生态补偿地域范围。
明确生态补偿载体与补偿对象
根据生态系统与生态服务功能的关系，分析不同生态系统所提供生态服务功能及其重要性，确定生态补偿的生态系统类型与补偿载体。具有重要生态服务功能的生态系统类型有森林、草地、湿地和海洋等。
以生态补偿为载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象。我国土地权属有两种，即国家所有和集体所有，生态补偿的对象应是拥有和使用集体土地的农民、牧民。
建立合理的生态补偿经济标准核算方法
生态补偿经济标准（即生态补偿金额）的确定应考虑如下3个方面的因素。
1.生态保护所导致的直接经济损失。在生态保护中，保护生态者直接受到的经济损失。如，可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算。
2.生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本。由于生态保护的要求，当地必须放弃一些产业发展机会，如水源保护区不能发展某些污染产业、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量，而造成的间接经济损失，从而影响农牧民的经济收益。因此其生态补偿标准可以参考当地的土地租金确定。
3.生态保护的投入。测算用于生态保护的直接经济投入，如用于退耕还林、草、湖的补偿，保护天然林的补偿，其他用于生态保护的物质投入、劳动投入、管理费用等。
建立和完善生态环境补偿机制的措施
1.加强生态保护立法。为建立生态补偿制度提供法律依据，这也是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。
2.建立生态功能保护区。根据不同地域生态服务功能对国家、区域和地方生态安全的重要性，建立分国家级、省级和市县级的生态功能保护区，明确生态补偿的地域范围。为生态补偿的实施提供科学基础和依据。
3.建立多种形式的生态补偿途径。可以通过财政转移支付、建立生态补偿基金和重大生态保护计划实施生态补偿。
运用“财政转移支付”形式，加大国家在国家级生态功能区的投资强度，尤其要重点支持具有重要生态服务功能的西部地区、少数民族地区的投资力度，尽快从根本上遏制生态退化—贫困化的恶性循环。
建立生态补偿分级体制和生态补偿基金。生态补偿实施分级制，国家的生态补偿主要针对国家生态安全有重要意义的区域。地方政府根据自身生态安全的要求实施。鼓励地方政府建立生态保护基金，为地方政府实施生态补偿提供经济保障。
通过生态保护重大项目支持生态保护。根据国家生态保护的要求，在不同地区设立国家级重大生态保护项目，有计划、分步骤地在生态环境重点建设地区加强项目投资力度。如在沙尘暴控制区实施草原恢复项目；在水土保持关键地区实施植被恢复项目；在石漠化地区实施石漠化治理项目等，全面推进生态保护。
4.颁布生态补偿管理办法。规范生态补偿基金的使用，使生态补偿能落实到实施生态保护的主体和受生态保护影响的居民，使之能有效地促进生态保护工作。
5.加强生态补偿的基础理论和方法的研究工作。系统研究生态服务功能评价，生态损失评价，生态补偿的实施机制和法律、政策等，将生态补偿机制建立在科学的基础上。
《科学时报》(2011-3-29A3观察评论)